发达国家城镇化建设怎样用地

20世纪80年代，发达国家普遍实现了工业化和城镇化，他们的建设用地利用状况在这一历史进程中的变化，及其在节约集约用地方面的政策，对我国具有一定借鉴意义。本文从发达国家的国际大都市建设历程出发，总结了其建设用地规模和结构变化的一些基本特征。

建设用地增速与工业化进程正相关

历史上，发达国家建设用地规模均经历过“缓慢增长——加速增长——低速增长——基本稳定”的变化轨迹。工业化和城镇化的初期，建设用地缓慢增长；城镇化加速期，城市空间规模扩张逐渐加速；从城镇化与工业化后期到后工业化和信息化时期，随着城市产业的转型，城市建设用地增速趋缓直至稳定，且逐渐由外溢型扩张转向内部优化与提升。

以日本为例。日本自20世纪60年代经济快速发展以来，建设用地总量从1963年的78万公顷、人均81.12平方米增长为2007年的187万公顷和人均146.39平方米。当时日本国民生产总值的年平均增长率高达11.9％，与此相对应的是，从1963到1973年，日本建设用地总量从78万公顷一跃到116万公顷，呈现加速上升态势，年增长率3％以上，点曾达4.94％；1974年至1985年，日本经济的年均增长速度为5.1％，建设用地增长速度呈现下降趋势，建设用地总量缓慢上升，增长率在1％～3%之间；1986年后日本受泡沫经济破灭的影响，建设用地量增长率在1％上下徘徊，其中2006年还出现零增长。

土地城镇化快于人口城镇化现象普遍

日本建设用地快速增长的时期，以人口来计算的城镇化率从1963年的65.38%增长到1973年的73.9%，年均增长0.85%，而同期建设用地年均增长率在3%以上。可见，在快速城镇化时期，日本的土地城镇化远远快于人口城镇化。

这是一种常态。世界银行2005年发布由纽约大学的城市规划专家什洛莫?安吉尔牵头起草的一份报告，这份报告在全球10万人以上的3943个城市，用分层抽样法抽取了120座城市，研究结果显示，1990年至2000年间，这些城市的城区面积扩张速度平均下来是其人口增长速度的两倍多。具体说来，在95%的置信水平上，城市人口密度年均下降2.01%。

正处于快速城镇化时期的我国，也在经历这样一个过程。中科院遥感所一个课题组发表在《科学通报》上的研究结果显示，根据城市扩张卫星遥感制图，2000年到2009年中国城市的建成区面积从2.18万平方公里增长到4.05万平方公里，其中人口大于50万的城市在此期间建设用地年均增长率为7.01%，同期城市人口年均增长率为5.83%，城市人口密度年均下降1.11%，低于世界平均水平。

城市用地增长快于城市人口增长的原因主要有三个：一是人均收入的增加刺激了人们对城市用地的需求。随着社会经济发展水平的提高，人们会把更多消费转向娱乐、休闲等方面。中、低收入国家或地区由于人均收入较低、产业不发达、基础设施相对不完善等，人们对城市用地需求较低，随着经济的发展，城市用地就会出现快速增长的态势。二是家庭规模的减小增加了城市人均用地需求。我国第五、六次人口普查数据显示：平均家庭规模从2000年的3.44人减少到2010年的3.10人；城市的家庭人口规模更低，2010年仅为2.71人。家庭规模的减小无疑会增加住房的套数，刺激居住用地需求的增加。三是汽车的使用刺激了人们对城市土地需求的增加。私人汽车的广泛使用增加了出行的便捷度和通勤距离，使城市向扁平化方向发展，极大地改变了城市的空间格局和发展模式。

城市用地的增速超过城市人口的增速是世界上的一个普遍现象。从全球平均状况来看，中国的土地城镇化速度相对于人口城镇化速度并未超出常态，甚至个别城市的人口密度在世界范围内是偏高的。美国《福布斯》杂志公布全球人口最稠密城市排行榜前20名中，中国城市占了5个。

土地利用效率提升潜力在于工业用地

在今天的后工业化和信息化时期，城市各类用地结构逐渐优化，发展型用地如工业用地、仓储用地比例逐渐下降，服务型用地如居住用地、绿化用地、道路广场和公共服务设施用地比例逐渐增加，尤其是道路广场和绿地比例增长明显。一线的国际大都市居住用地比例一般在30%～50%之间，工业比例一般在10%以内，道路广场和绿地用地比例一般高达30%。

再以日本为例。日本的工业用地经历了一个“倒U形”走势，工业用地占建设用地的比重从1963年的10.3％一路激增，到达1971年12.26％的高峰后开始缓慢下降，直到2007年降至8.56％，而居住用地比例稳定在50%～60%。

而根据中国城市建设统计年鉴，我国2010年居住用地占建设用地比例为30%，工业用地占比21%，居住用地与工业用地之比在1.5倍左右，而西方国家通常在3倍～5倍。据此，我国的居住用地尚有上升空间，工业用地节约集约水平有待提高。

从国际经验来看，在工业化后期到信息化时期的转变过程中，土地利用效率的进一步提升，主要表现为工业用地单位用地绩效提高。如伦敦2005年工商业用地面积仅为75.3平方公里，但单位面积产出达到38.6亿美元/平方公里，东京则更是高达128.07亿美元/平方公里。

国土资源部日前发布《开发区土地集约利用评价情况（2012年度）》，对341个开发区的土地利用状况开展了第三轮开发区土地集约利用评价工作。工业用地产出强度为12984.94万元/公顷，约为20亿美元/平方公里。工业用地产出强度相当于发达国家的1/5左右，未来我国工业用地需求应该更多地在存量调整和产业升级中得到满足，而不是一味寻求扩张新增用地。

国际上，建设用地规模一般占市区总用地比重的20%左右。由于较为成熟的国际大都市一般空间已经趋于稳定，为了保障城市良好的生态容量，城市建设用地在都市区范围内一般均设置了相应的增长边界，避免城市过度增长与蔓延。大巴黎的开发强度是21%，大伦敦为23.7%，日本三大都市圈平均开发强度是15%，东京的开发强度也只有29.4%。我国香港、深圳、东莞大体上属于同一尺度空间单元，香港的开发强度为21%，深圳、东莞分别为46.9%和42.3%。

在我国，60%的陆地国土空间是山地和高原，不太适宜生活。如果扣除这些不太适宜城镇化开发的土地之后，我们国家总的开发强度就超过了8%，和目前日本的情况差不多。但是我们很多城镇化的地区，人均GDP刚刚超过1万美元，开发强度已大大高于一些人均GDP达到4万美元～6万美元的国家和地区。上海的总面积近7000平方公里，开发强度已经达到36.5%，若扣除崇明、长兴、横沙等不宜大规模开发的1000多平方公里的三岛面积，则开发强度近50%。北京的面积是1.6万平方公里，若扣掉不宜开发的1万平方公里的山区，开发强度是48%。

对我国推进新型城镇化建设的启示

客观看待当前土地城镇化快于人口城镇化的现状。从1998年起，我国城镇化水平超过30%，进入加速城镇化发展阶段。按照世界上城镇化进程的普遍规律，土地城镇化将在很长一段时间里快于人口城镇化。为此，土地供应的节奏和时序也应该适应这一特点，适当增加新增建设用地规模，优化区域用地的投向，调整供应的结构和时序，使得人口集聚、产业发展和资金投放的有效衔接，不断提高城镇化的质量。

有序引导城镇空间布局调整。从当前我国城镇化发展轨迹看，重大城市的发展比较突出，资金投入、项目配置、土地投放都向大城市集中，造成大城市开发强度过大，产业用地比重过高，生活舒适度下降。为此，中央提出了新型城镇化的发展战略，城镇化的发展思路为控大、限中、放小，土地管理政策也应作出相应调整，引导城镇空间布局的调整：对发展较为成熟的大中城市，着重保障普通商品住房用地和保障性住房用地等民生用地的供应，适当降低工业用地供应比重，实现城市均衡发展；对发展相对落后的中小城镇，引导资源和产业有序转移，加快形成产业集聚效应，通过产业政策引导优化土地供应结构，间接引导新增城镇人口合理布局。

创新节约集约用地的评价方法。针对我国特殊资源国情和特定发展阶段，国家明确提出建立最严格的节约用地制度。开展节约集约利用评价考核，是推进制度建立的重要内容，并已开展诸多尝试。但这些评价考核方法更多是针对单位土地的经济产出水平，而缺乏与人口、生态等要素的联动。为了更加全面的评价土地节约集约利用水平，建议引入地容量概念。地容量，指的是单位面积土地上容纳的经济、人口和生态等要素的总和。地容量可分为3个密度，一是经济密度，即单位土地面积上经济投入和经济产出两个层面；二是人口密度，突出以人为本理念，单位土地面积上承载人口数量，包括居住人口和从业人口两个层面；三是生态密度，体现美丽中国的思想，单位土地面积上绿地数量和质量，包括绿地覆盖率和绿色容积率，绿色容积率是指单位地块上绿化的平均叶面积指数。