住房公积金，城镇化的下一个资金池?

住房公积金制度，本质上是一个由政府强制主导的互助性质的储蓄类金融制度。

上世纪90年代，中国开展住房制度改革，打破了过去福利分房的单一模式。为了解决职工的购房需求和建房资金需求，国家研究建立了住房公积金制度。

这在当时不能说不算一项创举，当年中国批拥有自己商品房的人们，大多受惠于此。

随着住房市场的高度商品化，这一制度面临着各种新问题，一定程度上背离了制度初衷。

如，缴存比例不一，公平性难以保证；缺乏统一管理，难以形成合力；受门槛所限，难以做到普惠；投资渠道有限，面临贬值压力。然而，十八届三中全会似乎为破解这一困境开辟了一条新路。

根据三中全会全面深化改革的方案，土地制度将有较大变化，农村的集体所有制土地和城市的国有土地将能够在土地市场中获得同等待遇，这实际上是打破了地方政府对土地一级市场的垄断，大规模减少了政府财政收入来源，对地方建设的项目资本金来源是致命一击。

可能的突破口

公积金制度改革、推进城镇化和保障性住房建设、建立专门的基础设施和住房银行，这三项改革同时出现在三中全会的公报中，考虑到这一轮改革的综合性，三者之间的关联是值得玩味的。

其实，土地制度改革对于城镇化进程长期来看是利好的，但是短期却会直接造成建设资金的短缺。在地方建设需要巨量资金的同时，积累多年的住房公积金却躺在账面上“睡大觉”，所以两者的对接似乎到了水到渠成的时候了。

预计，未来可能会由即将成立的这个“基础设施和住房金融机构”来使双方对接，并加以管理。

这是未来改革很可能进入的一个方向，而且已有的迹象已经可以使我们管中窥豹一番。

例如，2013年年底，中央国家机关公积金管理中心已经低调地发布了公积金限制提取要求，2014年北京地区央管公积金不仅缴存上限是3760元，月提取上限也将是3760元，多余缴纳部分可能要待退休后才能提取，从而实现双上限管理，部分央企已经按照要求对内发布了通知。

如果说之前的缴存上限约束力不强，各缴存主体往往犯规突破，那么提取上限则要强硬很多，直接在资金的提取端（托管银行）设置障碍即可轻松实现政策目标。

这一举动令人深思，其意图明显是要将公积金这个蓄水池做大做深。如果未来在公积金用途上没有改革意图，那么如此留住公积金的举措在当前公积金管理的现状下是说不通的。

如果真正将公积金纳入城镇化建设资金来源，实际上就是将现在处于休眠状态而未来多年以后才会提取的储蓄资金用于当前社会融资需求，对于优化社会资源配置的作用是明显的。

对于个人来说，牺牲了当前的流动性，而作为补偿，公积金投资于城镇化项目将给个人带来一定的。而对于城镇化来说，在现有金融机构受其性质所限而不能提供足量资金的困境中，公积金改革可能直接开辟出了新的巨量资金来源，为中国未来一个时期的发展起到支撑。

对于公积金本身来说，城镇化融资只要管理得当，完全能够满足公积金投资的低风险要求（目前的商业化金融机构已经提供了证明），因为城镇化是当前中国历史进程无法阻挡的必然趋势，不确定性较低，同时只要在公积金管理方面做一些改革（如设置提取限制等），那么城镇化融资在期限上也就能与公积金的缴存和提取的中长期性质相匹配。

这等于是在一定程度上提高公积金投资的风险偏好，但这一风险偏好在金融市场中仍属于偏低且稳健的范围。

另外，值得关注的是，通过参与保障性住房建设，住房公积金中“住房”概念的边界得到了延伸，不仅提供了购房资金和购房贷款，更实现了对“建房”的覆盖，将切实的利益由部分人群专属扩展至中低收入群体。

如此看来，公积金改革将使资金的需求方和供给方获得双赢，而城镇化也极有可能成为公积金真正的新蓝海。

这一模式的优点是实现了资金来源和资金用途的双重的政策性质，摆脱了商业机构从事城镇化融资的二难命题，以政府的双手从两头拨开市场的荆棘：来源上，是国家通过强制的制度进行半强制的低廉融资；用途上，城镇化和保障性住房很大程度是政府的职责所在，具有非市场性且不以单纯盈利为目标。的市场气息可能只存在于管理主体—一基础设施和住房金融机构，它在国家圈定的范围内进行自主决策和灵活经营，以商业的模式运作政策性的业务，从而保持活力、避免官僚化。

那么，为何要成立专门的基础设施和住房金融机构呢？因为目前从范围看，公积金的管理呈现各自为政的格局，要想集合资金用于大规模信贷，必须实现统一管理，这个新的金融机构可以从千千万万个毛细树根吸收公积金，在自己的体系内进行消化吸收，最后根据借贷需求和借贷资质将资金统一输送至城镇化建设的万千枝叶中。

顶层设计与摸好石头

这里仅仅说明了这一改革方向的可能性。其实，要使公积金真正走上支持城镇化和保障性住房建设的道路，其可行性也是具备的。

在公积金收缴方面，多年以来的制度实践已经积累了丰富而真实的经验。而在城镇化贷款方面，包括国家开发银行在内的多家商业机构在政策性项目评估和风险管理方面也积累了足够的专业知识、开发了成熟的运作模式。的薄弱环节可能就只存在于资金存储稳定性的中间环节管理上了。

要想让公积金为城镇化提供长期稳定的可持续资金供给，需要在中间环节上做好顶层设计。目前小范围的限制提取未来极有可能扩大到整个社会范围，现阶段的小范围限提可以看做是对政策的影响检验，但是仅仅限制提取是不够的，配套举措一定得跟上，保证社会的稳定和资金流的持续。

加强对缴存比例的统一监管

限提后，因为资金无法及时全额提取，企业和个人的缴存愿望会有一定程度的降低，并引起后续资金流入的减少，将对支持城镇化的初衷产生抵触效应。应当进一步清理和规范各地的缴存标准，制定差别化的并且和各地物价水平、社会经济发展水平相适应的比例要求，适当提高缴存下限，扩大缴存人群的范围，增强缴存的强制性，保证公积金存量保持在一个可接受的底线之上，同时体现不同阶层之间的公平性。

当然，对于缴存上限也应区别对待，对不同的缴存主体实行不同政策，比如国有企事业单位和政府机关相对较低，以体现对公共资产的审慎管理，私营企业和外资企业比例上限可以更高一点，越接近上限的部分可以象征性征收少量税收以缩减社会收入差距，但整体上可在目前的比例水平上有所提升甚至是较大幅度提升。

另外，值得我们关注的是，现在缴存上限的问题是权威性不够，落实不到位，可以说实际上几乎是无上限的，应当通过提高上限同时提升强制力的方式，来替代当前上限较低但频频被突破的乱象，这应当是统一管理的应有之义。

制定措施缓解限提对公众生活的影响

目前，由于没有提取限制，多数人已经将公积金作为收入的一部分，在日常生活预算上可能已经安排好相应支出，甚至于直接将公积金作为个人公积金贷款或者商业贷款的还款来源，当前没有支出安排的也已经对未来可能的支出做好了预期，限制提取后可能对其生活水平产生较大影响，乃至威胁金融机构存贷款的安全性。

我们应当综合考虑个人收入水平、已贷款情况等因素，在把公积金余额波动控制在可接受范围内的同时，对弱势群体的提取限制适当放宽，减轻公积金改革对社会的冲击，必要时对现有贷款进行重组管理，不能因为一项改革而造成新的社会矛盾，也不能为了一项金融创新而干扰整体金融的稳定。

总而言之，限缴已经用强制手段保证了资金流入，限提政策就需要运用更为柔化的方式对资金流出进行缓和，即有所收紧又有所放松，平衡好个人利益和国家利益。

继续保持个人公积金贷款职能

公积金制度最初的目标之一就是为购房者提供价格低廉的公积金贷款，改革后这一职能仍应当保留，成为深化住房改革举措的一部分，继续体现一种社会福利的性质，但要在贷款资质方面实施更严格的筛查和门槛设置。

目前，部分省市已经在尝试对公积金贷款实行双审，既审贷又审房，这一做法应当普遍推广，维护刚需群体的利益，真正做到让政府之手扫除市场留下的阴云。另外，更为严格的贷款资质管理可以进一步减少个人贷款导致的资金流出量，让更多的钱留下来去做更为宏观的事情，不是不贷，是要看贷给谁，把好钢用在刀刃上，将福利性、公平性和国家利益统筹协调好。

作者： 国家开发银行风险管理部 郑峰