房地产市场调控长效机制构建思路探索

2014年下半年以来，大部分“限购”城市逐步退出执行了为时3年之久的“限购”政策。李克强总理在2014年的政府工作报告以及后续的多次讲话中都提及，房地产市场调控仅靠“限购令”是远远不够的，必须形成市场调控的长效机制。

一、历次房地产调控存在的问题总结

(一)调控目标模糊且受经济形势影响，政策缺乏稳定性，连续性差

中央对房地产调控的目标主要有两个：一是保持房地产投资的合理增长和房价的平稳发展，其本质是为了实现经济增长和经济效率目标；二是保障居民基本住房需求，其本质是实现社会公平目标。但上述两个目标本身是冲突的，中央对房地产市场的调控始终在两个相互冲突的目标之间徘徊，导致房地产市场调控的曲折和反复，由于房地产业与国民经济和地方政府利益高度相关，在效率目标和经济增长的导向下，政府很可能会采取各种手段推动、维持、延长房地产业的增长，而忽略了维护社会公平的责任。

正是由于房地产调控的目标摇摆不定和模糊不清，导致房地产调控政策连续性差、调控效果大打折扣。较为典型的是2006年以来，对个人出售住房征收的营业税进行了多次调整：2006年对免除征收营业税的时间由2年该为5年，2008年又由5年改回2年，2010年又再次由2年改为5年，2015年又再次由5年改为2年。相同的政策，不连续地执行，使得每次对市场的影响差异较大，甚至形成了“越调越涨”“空调”等社会舆论。

(二)调控信息支持系统比较弱，缺乏针对性的定量化评价系统

面对市场自我调节可能存在失灵的复杂情况，应将房地产调控政策作为一个系统工程来运作。从统计调查、搜集数据、建立数理模型进行分析，到市场分割，确定政策的执行目标、执行环境、执行主体、执行机制以及政策传导机制、可操作性、执行效应、效果评价等，后对调控可能涉及的各个层面的反应及预算等方面，进行详细的定性分析和定量化实证研究，对政策的出台、运用、实施及可能出现的问题进行全面的分析和论证。其中，数据分析是进行政策可行性论证的重要依据，但目前各种房地产数据来源和统计口径不统一、信息不完整、对外不公开等，都给调控政策的效果评价研究设置了一定的障碍。

同时，调控目标的非定量化和系统化，使得调控管理可操作性差、调控效果难以衡量，这也是调控政策反复、针对性不强的重要原因。

(三)调控目标管理手段待完善，缺乏有效监督

从历次调控政策来看，除了调控目标的模糊、不连续外，调控目标的管理手段也存在较大的不完善性。目前，调控政策以中央发文、地方分解调控目标任务为主，以地方政府的自我监督和管理来完成调控政策的落实，缺乏自中央到地方统一性的有效管理手段，而地方政府受制于自身利益，在执行中央调控政策过程中“避重就轻”。

以2013年“新国五条”为例，地方政府在出台细则上，以原则上执行中央政策为主，很少明确提及“20%差额个税”的征收细则，存在模糊执行的现象，且无目标管理手段。

(四)中央和地方政府非合作博弈，政策执行效果打折

由于房地产业具有明显的区域性特点，各地房地产业发展程度不一，也就决定了房地产调控政策不能“一刀切”，必须给地方政府留有一定的裁量权。

因此，房地产调控目标能否实现，很大程度上取决于地方政府对中央政策的贯彻落实情况，但是由于地方政府与中央基于房地产调控目标的差异性产生的非合作博弈，明显弱化了调控效果，地方政府普遍存在“搭便车”的心态。

房地产调控是中央的决策，而地方发展是地方政府的责任。因此，中央和地方政府在房地产调控目标上并不一致，而为了增强调控政策的执行力，避免政策执行者自由裁量权过大，必须制定尽量明确的目标，弹性不能太大，如何把握政策的“度”是一个很重要的问题。

二、房地产市场调控长效机制的构建思路

(一)长效机制构建的总体思路

以推动房地产回归居住属性和实现房地产市场健康、持续、稳态发展为终调控目标，分阶段明确适合我国实际情况的房地产业宏观调控目标，并制定相应调控目标的效果评价指标体系。在调控目标明确的情况下，提出调控目标管理的一系列组合手段，并制定相应的保障措施，保证调控目标管理的顺利实施。

(二)房地产市场调控长效机制体系

1.总体目标

对现有的房地产市场宏观调控制度体系进行改进和完善，明确不同时期房地产调控目标、目标管理方式及评价体系，逐步建立起与经济发展相协调、与改善民生相适应、与社会进步相吻合的，能够推动房地产市场健康、持续、稳定发展的房地产市场宏观调控长效机制，实现房地产调控“五化”。即：调控目标常态化；调控方向明晰化；调控力度科学化；调控政策系列化；调控运行法制化。

从调控目标的定量化指标来看，本研究主要选取了四个：一是反映房地产市场稳定的调控目标，即房价涨幅控制目标；二是反映房地产市场供需结构的目标，即新建商品住房供应结构目标；三是作为房地产市场有效补充的住房保障目标，即住房保障对象的覆盖率目标；四是反映改善人居环境、改善住房质量的目标，即住房绿色节能环保目标。

2.分阶段目标

结合房地产市场发展周期和调控制度体系的全面构建周期，将房地产调控“五化”总体目标划分为短期目标、中期目标以及长期目标三个阶段性目标，循序渐进构建房地产调控的长效机制。

短期目标(5年内)：规范房地产市场发展，控制房价上涨幅度，稳定市场价格，将房地产市场调控和住房保障有效分离，进一步完善我国住房供应体系，保障低收入群体的住房问题。

中期目标(5-10年)：在短期调控目标的基础上，从房地产调控的总量目标、结构目标等角度进行展开，保持房地产调控政策的连续性、稳定性，完善住房供应体系，逐步向“居者有其屋”的调控方向迈进。

长期目标：保障房地产业发展与国民经济发展相适应，保持房地产调控目标常态化，保持房地产总需求与总供给的基本平衡，保持房地产市场价格的稳定，逐步改善人居条件，保证任何家庭或居民能够获得与自己需求层次或经济能力相适应的住房产品，即达到“居者有其屋”。保持房地产调控政策的灵活性，综合运用土地、信贷、利率、财政、税收等政策进行决策，维护房地产市场稳定发展。

三、调控目标评价指标体系构建

对于房地产宏观调控效果进行评价或者对房地产市场健康状况进行评价的研究成果很多，评价的指标选择也千差万别，主要原因在于每一项研究所针对的对象和侧重的方面都存在差异。

参照国际国内常用的房地产市场评判指标，筛选出针对房地产市场稳定发展的总体目标以及房价控制目标、商品房供应结构、住房保障对象覆盖率、居住质量提升等四个具体调控目标的相关指标，主要包括：商品房投资增速、房屋新开工面积增速、房屋竣工面积增速、滚动一年供销比、住房机会均等指数(修正后的房价收入比)、住房消费支出比重、供应结构比例、保障人群覆盖率、城镇人均住房面积、成品房比例等10项指标。

上述各项指标从不同维度对房地产市场发展状态进行评估，根据具体目标的评价标准将10项指标分为5类。一是市场总体稳定性指标，反映房地产市场发展状态是否稳定，包括房地产开发投资增速、新开工增速、竣工增速、滚动一年供销比等；二是房价控制目标，包括住房消费支出比重、住房机会均等指数等；三是商品房供应结构目标，主要为供应结构调整比例指标；四是住房保障目标，即保障对象覆盖率指标；五是居住质量目标，包括人均住房面积、成品房比例指标。具体分类如表1所示。

表1：房地产调控目标评价指标体系

本文从理论角度探讨了房地产调控长效机制构建的思路、调控目标及调控目标的评价体系构建，房地产调控长效机制的构建除了量化的目标及评价指标体系外，还需要严谨的配套政策扶持，是一项复杂的工程。